2024年扩大基建投资“讲效益”是关键，把钱花在有切实回报、能够夯实长远发展基础的地方。既要算经济账，又要算综合账

文 | 《财经》记者 孙颖妮

编辑 | 王延春

近日，在福建省湄洲湾港秀屿港区石门澳作业区11号泊位工程建设现场，灌注桩施工机械轰隆作响，工人们正抓紧施工。据悉，春节期间，包括该项目在内的福建全省总投资866.1亿元的17个重大交通项目都未停工、停产。

今年，福建省公路水路计划完成投资1000亿元，一季度确保完成投资290亿元，全省在建交通项目力争3月初全部复工。

这只是全国基础设施建设的一个缩影。今年一季度，全国各地基建项目抓紧时间开工建设。北京、上海、广东、江苏、浙江、重庆等多地对外公布了2024年重点基建项目清单，涉及传统基建和新基建多个领域。

今年全国两会上，多位代表委员带来了基建投资相关的建议。全国人大代表、全国工商联副主席、通威集团董事局主席刘汉元建议，跟上可再生能源发展速度，集中精力在“十四五”“十五五”期间，大规模开工建设抽水蓄能项目，尤其是距离负荷中心近、建设周期短的中小型离河抽水蓄能项目。用五年到十年时间基本完成，同步甚至适度超前于电网的改造升级。

全国政协委员，中国铁道建筑集团有限公司党委书记、董事长戴和根建议，从国家层面加强对城市深部地下空间的开发利用与研发布局；国家有关主管部门制定相应融资和税收优惠等政策，加快建设一批城市深部地下空间创新试验场和设施。

全国人大代表、中车株洲电力机车研究所有限公司兼时代电气董事长李东林建议，针对无人区或生态薄弱地区，鼓励、支持和引导重大工程项目建设因地制宜构建新能源电力能源供给体系，实现重大工程建设能源电力的低碳绿色、安全稳定供应。

2024年中国经济亟待恢复回升态势，作为中国经济的压舱石，未来一年的基建投资备受市场关注。业内多家机构预计，2024年基建投资增速较2023年（注：2023年基建投资增速为5.9%）将有所加快，在经济增长中发挥扛鼎作用。

科思顿研究院认为，在拉动经济增长的三驾马车中，消费方面，由于居民收入恢复偏慢，消费增长持续性仍显不足。出口方面，2024年出口份额回落概率较大。投资方面，预计2024年房地产销售前低后高，投资延续负增长。从稳经济角度出发，2024年的经济仍旧需要基建投资托底。

基建投资加码布局，如何扩大有效益的投资？如何做到投资能够带来效益，同时更多产生辐射效应、带动效应，带动民间投资，扩大就业，提升投资信心？

3月5日的政府工作报告指出，扩大有效投资，统筹用好各类资金，防止低效无效投资。3月6日，在十四届全国人大二次会议举行的经济主题记者会上，国家发展和改革委员会主任郑栅洁表示，扩大有效益的投资，关键点一个是“扩大”，一个是“有效益”。为此，将“提质”“扩量”并举。

万博新经济研究院院长滕泰向《财经》表示，在政府主导的基础设施投资以及与财政资金相关的其他投资项目中，加大对无效投资和低效投资的检查力度，把有限的资金用在刀刃上。“如果把财政用在无效投资、低效投资上，那这些财政资金就都沉淀下来了，对扩大内需是无益的，还会挤占消费。”

交通、水利、市政、三农将是基建投资重头戏

当前，各地重大项目抓紧开工。《财经》记者梳理发现，从传统基建领域来看，交通、能源、水利、市政等基础设施建设仍是重头戏。

去年四季度，中央财政决定增发1万亿元国债主要投向“防灾救灾”等基建领域。在万亿元国债重点运用的八大方面中，有四处涉及水利方面，包括重点防洪治理工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动。国金证券首席经济学家赵伟认为，2024年水利投资或在中央新增国债支持下明显增长。

记者从地方调查了解到，各地正积极推进水利工程建设。2024年山东加快推进国家省级水网先导区建设，力争完成投资700亿元。新春伊始，河南也陆续开工一批水利设施建设。河南目前已分两批集中开工重点水利项目196个，总投资700亿元。加快推进现代水网建设，并提升水利基础设施网络效益。

今年以来，全国多个地区交通建设提速。2024年，湖北将继续聚焦高速公路、铁路等交通基础设施领域重点项目，加快铁水公空互联互通，全年计划完成公路水路交通投资1830亿元。目前，全省各地申报一季度新开工交通项目126个，总投资739.6亿元。

2024年四川省人民政府工作报告提出，今年四川将持续推动交通强省建设。加快成渝中线高铁等项目建设，力争新增铁路运营里程320公里以上。

山东将提速建设交通强国示范区，力争完成投资3250亿元，推进雄商、济滨、津潍、潍宿等七个高铁项目，建成潍烟高铁，高铁通车里程突破3000公里。

德泓工程咨询研究院专家委员会秘书长刘鹏告诉《财经》，三农也将是2024年基建投资的重要领域。例如，以高标准农田建设为代表的农业投资，对上下游产业，比如水泥、施工机械、农民工需求，能够产生较大的投资拉动，其所发挥的“乘数效应”同样不可忽视。

此外，城乡融合和区域协调发展也是基建投资的重要领域。刘鹏认为，新型城镇化和乡村全面振兴一个有效的结合点就在县域经济，县域经济的发展，可以通过布局基建工程项目，积极谋划符合国家战略需求的产业方向。即实现城镇的医疗、文化、教育、文化等资源加快向乡村延伸，同时加快农村居民在城市就业以及高质量地融入城镇生活的有机统一。

近期，招银研究发布的报告显示，基建投资有一个结构性趋势值得关注，即基建投资的重心逐步由城市外向城市内转移，城市更新、市政基建及近期在高层会议上屡被提及的超大特大城市城中村改造和“平急两用”公共基础设施将获得更高关注度。

刘鹏也表示，2024年可以重点关注“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造和保障性住房建设，当前“三大工程”落地的资金需求巨大，据机构测算，城中村改造年均投资有望达到1.3万亿元左右，而未来三年，保障房、“平急两用”工程年均投资将分别达到3822亿元、5022亿元。

多地布局高能级创新基础设施

除了传统基建，各地也在加速超级充电站、算力基础设施、工业互联网、智慧交通、5G、数据中心等新基建项目的推进。2023年底的中央经济工作会议提出加快发展新质生产力，多地提出打造支撑新质生产力的新型基建。

今年上海市提出，打造支撑新质生产力的新型基础设施，加快建设城市区块链基础设施。去年10月，上海发布《上海市进一步推进新型基础设施建设行动方案（2023-2026年）》，提出加快新型基础设施建设，扩大有效投资、抢占数字经济新赛道，推进数字化转型、塑造未来发展新优势。上海市发展改革委副主任陈国忠透露，上海2024年将聚焦新网络、新算力、新数据、新设施、新终端五方面，加快打造高能级创新基础设施，建成高效低碳燃气轮机试验装置并试运行，力争芯片制造全流程数字孪生仿真验证平台、智能分子影像共享平台启动建设，争取人形机器人国家制造业创新中心落地。

2月18日，在广东省高质量发展大会上，广东省发展改革委主任、省大湾区办主任艾学峰透露，2024年广东将建立重大科技基础设施计划清单，重点抓好国家“十四五”规划布局广东省的五个大项目，推动“鹏城云脑”网络智能重大科技基础设施开工。加快粤港澳大湾区国际科创中心、综合性国家科学中心，光明、松山湖、南沙三大科学城建设。

2月，贵州发布《贵州省建设数字经济发展创新区2024年工作要点》明确，贵州省将抢占智算、行业大模型培育、数据训练“三个制高点”，将实施算力基础设施提升工程、数字融合赋能工程、特色数字产业集聚工程、大模型创新应用工程、未来产业培育工程、数字生态优化工程六项工程，加快打造面向全国的算力保障基地、全国数智融合创新示范高地、全国数字产业链供应链重要基地、国家人工智能训练场、全国领先的数字化发展环境，加快培植数字经济发展新动能。

《财经》记者梳理发现，今年代表委员提出的基建投资建议中，诸多都集中在创新基础设施领域以及新基建领域。全国政协委员、360集团创始人周鸿祎建议，统筹建设数字安全公共服务基础设施，集中数字安全能力。建议国家发改委等相关部委牵头指导，建设数据安全、防国家级攻击、人工智能安全、数字城市安全等一系列以提供云化安全服务为目标的“安全云”基础设施。

全国人大代表，中国一汽首席技能大师、研发总院试制所高级技师杨永修建议，加速充电桩、充电站、换电站等基础设施建设，提升新能源汽车使用的便利性。

全国人大代表、南京邮电大学校长叶美兰建议，研究和出台国家低空通感网络基础设施发展方案，发挥5G-A优势，形成全国统一的通感基础设施网络，并加快试点城市布局，开展技术验证，推动形成产业生态。

全国人大代表、中兴通讯高级副总裁苗伟建议，加大算力基础设施建设。进一步加强全国算力的统一调度和统筹规划，实现算力资源的高效使用，进一步加强运载力和存储力建设，以满足算力调度过程中实际的市场需求。

全国政协委员、上海市政协副主席、致公党上海市委主委邵志清也建议，加快算力基础设施建设。统筹构建公共算力基础设施，建设基于国产GPU芯片的大型智算中心。

地方高能级创新基础设施的布局，近期得到中央政策的加持。去年12月，国家发展改革委等部门发布的《深入实施“东数西算”工程加快构建全国一体化算力网的实施意见》提出，到2025年底，综合算力基础设施体系初步成型。

当前，新基建正成为拉动经济增长的新亮点。有关研究机构估算，新基建投资将持续扩大，到2025年累计带动投资规模有望达20万亿元。

多方资金发力支撑基建投资

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉《财经》，基建投资仍是2024年稳增长的重要抓手，2023年底增发1万亿元国债、2024年赤字率拟按3%安排、地方政府专项债券拟安排3.9万亿元，并计划连续几年发行超长期特别国债，今年则先发行1万亿元，这为基建投资提供了资金支撑。“2024年广义基建投资增速或将继续保持8%左右的较高增速。”

《财经》了解到，机构和专家对今年基建增速的预测大多在6%至8%之间：中国首席经济学家论坛理事长、广开首席产业研究院院长连平预计为8%左右，国海固收预计为6.3%，广发证券则预计为6%至8%之间。

从去年四季度开始，从中央到地方支持基建投资政策频出，多方资金发力，为2024年基建投资提供支撑。

去年中央财政决定增发1万亿元国债，主要投向“防灾救灾”等基建领域。紧接着，国家发改委要求各地抓紧梳理一批符合条件的项目，以推动增发的1万亿元国债资金尽快落实到符合条件的项目。

3月5日，政府工作报告指出，积极的财政政策要适度加力、提质增效。用好财政政策空间，优化政策工具组合。赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元。预计今年财政收入继续恢复增长，加上调入资金等，一般公共预算支出规模28.5万亿元，比上年增加1.1万亿元。拟安排地方政府专项债券3.9万亿元，比上年增加1000亿元。

然而，2024年基建投资也将面临一些堵点。

专项债是支撑基建投资的核心资金。值得注意的是，化债大概率将继续成为2024年的一大关键政策，有12个重债省市被要求严格控制债务增量和新增投资。这也被市场认为是2024年基建投资面临的一大“逆风”。

不过国君宏观董琦团队认为，极端情形下，即使12个省区市2024年基建投资零增长，对GDP（国内生产总值）的拖累仅有0.1个点，整体影响有限。

对于总投资额，国胜证券表示，全口径基建投资金来源主要包括预算内资金、国内贷款、专项债、土地出让金、城投及其他自筹资金等，基于对各项资金来源进行增速假设，测算2024年全口径基建投资额为24.8万亿元，同比增9%。

除了政府投资，调动社会资本参与基建投资的积极性，对保持投资稳定增长至关重要。近期，从中央到地方推出多种举措，鼓励和吸引更多民间资本参与基建投资。据悉，国家发改委拟设立中央预算内投资民间投资引导专项，发挥政府投资资金“四两拨千斤”作用，进一步鼓励、支持、引导民间投资基础设施和社会事业等领域。

《财经》了解到，多地密集公布一批2024年向民间资本推介项目清单。江西省发布的吸引民间资本参与的重点项目共70个，项目总投资约282亿元；江苏省发布的民间投资项目210个，比去年增加84个，增幅超过50%；郑州市公布的第一批面向民间资本推介项目共计44个、总投资1001亿元……

如何避免盲目铺摊子、低效投资？

新老基建大规模布局，如何确保是有效益的投资？

东方金诚首席宏观分析师王青表示，发挥基建投资稳增长作用，主要是要提高基建投资效益。当前“铁公基”等传统基建项目在一些地区趋于饱和，投资效益不高，而且还可能加剧地方政府债务风险等。2024年扩大基建投资必须“讲效益”，把钱花在有切实回报、能够夯实长远发展基础的地方。既要算经济账，又要算综合账。

中国金融四十人论坛（CF40）学术顾问、中国社会科学院学部委员余永定认为，基础设施投资不一定在短期内是有商业回报的，但应该是高效高质的。不少学者反对加大基础设施投资力度的主要原因是担心地方政府搞“面子”工程、“白象”工程、“豆腐渣”工程，白白浪费资源，甚至滋长腐败。

余永定表示，为了保证基建投资的高效率，在推出新的基建投资计划之前，政府必须从立项、融资、监理和验收等各个环节做通盘考虑。

3月6日，郑栅洁表示，进一步提高投资效益。重点是做到“三个更加”：投资方向要更加精准，加大对补短板、强弱项和培育新动能的支持力度；要素配置要更加高效，让用地、用能等要素跟着好项目走；投资环境要更加便利，深入开展全国统一大市场建设重点领域突出问题整治，深化投融资体制改革，优化营商环境，以更大的市场空间、更低的投资成本支撑更有效益的投资。

《财经》注意到，地方层面，上海、广州、深圳、北京等多地的政府工作报告都提及扩大“有效益”的投资。广州市政府工作报告指出，扩大有效益的投资，深入开展“攻城拔寨”行动，挂图作战推进844个市重点项目建设，力争年度投资3800亿元以上，带动全社会完成固定资产投资1万亿元。推进航空、航运、高铁、地铁、公路等枢纽型项目建设，力争基础设施投资2600亿元以上……提高供地效率和用地效益。

罗志恒表示，“积极扩大有效投资，要避免盲目上项目、片面追求GDP增长。”

刘鹏多年参与到基建投资的实践操作中，他告诉《财经》，为了避免低效投资，在前期项目谋划阶段，必须切实做好调研工作，包括收益测算以及当地的各种情况。

刘鹏表示，当前部分地方有了新变化——可研报告从前置变为后置，也就是要做一个项目时，要先和投资人充分沟通、市场提前测试、项目的具体条款先了解，有了特许经营后，再做可研报告。可研报告后置使得政府真正做的是可行性研究、报告也更加科学，有利于项目的最终落地，这是避免出现低效项目或者烂尾项目的一个很好措施，建议这样的变化可以逐步在全国范围内普及。

“盲目铺摊子、匆忙上马项目”，过去陈旧的基建投资方式到了弥新革旧的时刻。